Quy hoạch, tổ chức bộ máy Thăng Long thời trung đại
Thời trung đại của lịch sử Thăng Long - Hà Nội (có thể tính từ định đô của Lý Công Uẩn đến xâm lược của thực dân Pháp), là một khoảng thời gian kéo dài ngót chín thế kỷ. Trong khoảng thời gian đó, dù có một số gián đoạn, nhưng cơ bản đô thị này luôn đóng vai trò trung tâm chính trị, hành chính của đất nước. Với vai trò như vậy, quy hoạch hành chính và tổ chức bộ máy quản lý đô thị Thăng Long - Hà Nội, vì thế có những đặc trưng mang tính xuyên suốt. Tất nhiên, cũng có ít nhiều khu biệt cho từng giai đoạn lịch sử nhất định.
1. Quy hoạch hành chính
Từ ngày Lý Công Uẩn khẳng định Thăng Long với tư cách là Kinh đô nơi đây đã trở thành khu vực hành chính đặc biệt, trực thuộc chính quyền trung ương. Trong cơ cấu hành chính địa phương, hai cấp quan trọng được các nhà nước phong kiến đặc biệt quan tâm là cấp vùng và cấp cơ sở. Cấp vùng (tương đương tỉnh, có thể quy mô lớn hơn) có nhiều tên gọi khác nhau: đạo thời Đinh - Tiền Lê, lộ hoặc phủ (thời Lý - Trần - Hồ); đạo (thời Lê Sơ); trấn, xứ (thời Lê Trịnh), dưới thường bao gồm nhiều phủ. Riêng khu vực Kinh thành, không lệ thuộc vào bất kỳ đơn vị hành chính vùng nào, mà trực thuộc vào chính quyền trung ương. Về mặt quy mô, vùng Kinh đô trong suốt thời kỳ trung đại chỉ tương đương với các quận nội thành Hà Nội ngày nay (không bao gồm quận Long Biên) nhưng luôn được đặt ngang hàng với các khu vực hành chính rộng lớn - các lộ, phủ, đạo, trấn, xử khác trên toàn quốc. Về giới hạn không gian, dù có co giãn ít nhiều, nhưng cơ bản trong phạm vi thành Đại La như ta biết hiện nay (có thể coi là khu vực nội thành) và một phần bên ngoài thành dịch lên phía Tây Bắc và Tây Nam. Về cơ cấu và tổ chức bộ máy quản lý hành chính, thời Lý Trần Hồ được biết đến với cấp Kinh thành và phường, từ thời Lê sơ trở đi bắt đầu hình thành hệ thống ba cấp gồm phủ, huyện, phường, về sau (có thể từ cuối thế kỷ XVIII) thêm cấp tổng trung gian giữa huyện và phường.
1.1. Cấp phủ
Tên gọi toàn bộ vùng Kinh đô dưới thời Lý - Trần - Hồ với tư cách là một đơn vị hành chính trực thuộc trung ương không thấy tài liệu nào ghi chép. Có thể khi đó chỉ đơn giản gọi là Kinh thành, bao gồm toàn bộ khu hành chính nhà nước và các phường dân gian với bộ máy cai trị chịu trách nhiệm trực tiếp trước triều đình trung ương cũng như trực tiếp chi phối đến đơn vị cơ sở là các phường.
Đến thời Lê sơ, năm 1466 khu vực Kinh thành chính thức đặt thành phủ Trung Đô (đến năm 1469 đổi thành phủ Phụng Thiên), gồm hai huyện là Vĩnh Xương và Quảng Đức, mỗi huyện bao gồm 18 phường. Cơ cấu này về cơ bản được duy trì cho đến cuối thế kỷ XVIII dưới thời Mạc và Lê Trịnh, trừ một thay đổi nhỏ là đổi tên huyện Vĩnh Xương thành Thọ Xương trong khoảng những năm 1541-1546.
Thời Tây Sơn và Nguyễn, Kinh đô chuyển vào Phú Xuân - Huế. Tuy nhiên, thời kỳ đầu, vẫn duy trì phủ Phụng Thiên gồm hai huyện là Thọ Xương và Quảng Đức; đến năm 1850 đổi phủ Phụng Thiên thành phủ Hoài Đức và đổi huyện Quảng Đức thành huyện Vĩnh Thuận, lệ vào Bắc Thành (đến năm 1831 khi đặt tỉnh Hà Nội, phủ Hoài Đức kiêm thêm huyện Từ Liêm). Bắc Thành là một khu vực hành chính rộng lớn (tương đương vùng Bắc Bộ ngày nay), bao gồm 11 trấn (5 nội trấn là Kinh Bắc, Hải Dương, Sơn Tây, Sơn Nam Thượng, Sơn Nam Hạ; 6 ngoại trấn là Yên Quảng, Lạng Sơn, Cao Bằng, Thái Nguyên, Tuyên Quang, Hưng Hóa; và phủ Phụng Thiên - Hoài Đức). Như vậy, phủ Phụng Thiên - Hoài Đức là đơn vị trực thuộc Bắc Thành, tương đương với các trấn khác. Rõ ràng, dù không còn đóng vai trò Kinh đô nhưng Thăng Long vẫn là khu vực hành chính đặc biệt, ít nhất trong phạm vi Bắc Thành. Năm 1831, Minh Mệnh thực hiện cải cách hành chính, xóa bỏ Bắc thành và Gia Định thành (Nam Bộ), chia đặt tỉnh trực thuộc chính quyền trung ương. Tỉnh Hà Nội được thành lập, thành Thăng Long trở thành thủ phủ của tỉnh Hà Nội.
Sách Bắc Thành dư địa chí của Lê Chất viết hồi đầu thế kỷ XIX về phủ Phụng Thiên như sau: “... kiêm lý 2 huyện (Thọ Xương, Vĩnh Thuận) có 13 tổng, 239 phường, thôn, trại. Phủ lỵ đóng ở địa phận Chiêu Hội, tổng Tiền Túc, huyện Thọ Xương. Từ Đông sang Tây đều rộng 75 tầm, từ Nam sang Bắc đều rộng 50 tầm. Từ phủ lỵ phía Đông tắt ra sông Cái tiếp giáp địa giới huyện Gia Lâm (thuộc trấn Kinh Bắc) 141 tầm, sông rộng 60 tầm. Phía Tây cách địa giới huyện Từ Liêm (thuộc trấn Sơn Tây) 2428 tầm, phía Nam cách địa giới huyện Thanh Trì (trấn Sơn Nam Thượng) 1830 tầm. Phía Bắc tắt ra sông Cái, cách địa giới huyện Gia Lâm 1235 tầm 1 thước, sông rộng 413 tầm”[1]. Sách Đại Nam nhất thống chí chép phủ Hoài Đức (lúc này đã bao gồm cả huyện Từ Liêm) như sau: “Ở cách tỉnh thành 7 dặm về phía Tây; Đông Tây cách nhau 19 dặm, phía Đông đến sông Nhị đối ngạn với địa giới huyện Gia Lâm tỉnh Bắc Ninh 9 dặm, phía Tây đến địa giới các huyện Đan Phượng và Yên Sở tỉnh Sơn Tây 10 dặm, phía Nam đến địa giới huyện Thanh Trì phủ Thường Tín, phía Bắc đến sông Nhị đối ngạn với địa giới huyện Đông Ngàn tỉnh Bắc Ninh và địa giới huyện Yên Lãng tỉnh Sơn Tây 9 dặm”[2],
1.2. Cấp huyện
Cấp huyện chưa thấy xuất hiện trong cơ cấu hành chính vùng Kinh đô dưới thời Lý - Trần - Hồ. Cấp hành chính này chỉ được đặt cùng với việc lập phủ Trung Đô năm 1466, gồm 2 huyện là Vĩnh Xương (Thọ Xương) tương đương với khu vực phía Đông Kinh thành (bao gồm chủ yếu quận Tây Hồ, quận Ba Đình và quận Đống Đa hiện nay).
Sách Đại Nam nhất thống chí chép huyện Thọ Xương như sau: “Huyện lỵ ở liền tỉnh thành, cách phủ Hoài Đức 9 dặm về phía Đông Nam; Đông Tây cách nhau 2 dặm, Nam Bắc cách nhau 9 dặm; phía Đông đến sông Nhị đối ngạn với địa giới huyện Gia Lâm tỉnh Bắc Ninh 1 dặm, phía Tây đến địa giới huyện Vĩnh Thuận 1 dặm, phía Nam đến địa giới huyện Thanh Trì phủ Thường Tín 6 dặm, phía Bắc đến sông Nhị đối ngạn với địa giới huyện Đông Ngàn tỉnh Bắc Ninh 3 dặm...”. Cũng theo sách Đại Nam nhất thống chí chép về huyện Vĩnh Thuận như sau: “Huyện lỵ ở liền tỉnh thành, cách phủ Hoài Đức 6 dặm về phía đông, Đông Tây cách nhau 5 dặm, Nam Bắc cách nhau 10 đặm; phía đông đến địa giới huyện Thọ Xương 1 dặm, phía Tây đến địa giới huyện Từ Liêm 4 dặm, phía Nam đến địa giới huyện Thanh Trì phủ Thường Tín 6 dặm, phía Bắc đến sông Nhị đối ngạn với huyện Đông Ngàn và huyện Gia Lâm tỉnh Bắc Ninh 3 dặm...”[3]. Huyện Thọ Xương đầu thế kỷ XIX gồm 8 tổng, 193 phường, thôn, trại; đến giữa thế kỷ XIX vẫn gồm 8 tổng nhưng sáp nhập lại chỉ còn 115 phường, thôn, trại. Huyện Vĩnh Thuận đầu thế kỷ XIX gồm 5 tổng, 57 phường, thôn, trại; đến giữa thế kỷ XIX vẫn gồm 5 tổng nhưng sáp nhập lại còn 40 phường, thôn, trại.
1.3. Cấp phường
Cấp hành chính cơ sở ở khu vực Kinh thành ngay từ đầu đã gọi là phường. Sử chép sự kiện năm 1230: “Định các phường về hai bên tả hữu của Kinh thành, bắt chước đời trước chia làm 61 phường”[4]. Bắt chước “đời trước” là đời nào? Chắc chắn phải là đời Lý và như thế, ngay từ thời Lý quy hoạch Thăng Long đã bao gồm 61 phường. Nhưng không có một nguồn tư liệu nào cung cấp danh sách các phường dưới thời Lý - Trần. Qua ghi chép của sử biên niên chỉ có thể biết được tên gọi của một số phường, một phần trong số đó có thể xác định được vị trí trên thực địa.
Căn cứ theo ghi chép của sách Đại Việt sử ký toàn thư có thể biết được tên một số phường dưới thời Lý Trần, Thời Lý có các phường Cơ Xá, Bố Cái; thời Trần có các phường Yên Hoa, Hạc Kiều, Thịnh Quang, Nhai Tuân, Tây Nhai, Các Đài, Toán Viên, Giang Khẩu, Nghi Tàm. Ngoài ra, căn cứ vào các nguồn tư liệu khác ta biết thêm một số phường thời kỳ này như Thái Hòa, Báo Thiên, Phủng Nhật, Hòe Nhai.
Đến thời Lê sơ, toàn bộ khu vực Kinh thành được chia làm hai huyện, mỗi huyện 18 phường, tổng cộng là 36 phường. Cơ cấu này duy trì cho đến hết thời Lê - Trịnh. Theo Dư địa chí của Nguyễn Trãi ta biết được một số phường ở Đông Kinh đầu thế kỷ XV (Đường Nhân, Hà Tân, Hàng Đào, Nghi Tàm, Tả Nhất, Tàng Kiếm, Thịnh Quang, Thụy Chương, Yên Thái): “Phường Tàng Kiếm làm kiệu, áo giáp, đồ đài mâm, vòng, gấm trừu và dù lọng. Phường Yên Thái làm giấy, Phường Thụy Chương và phường Nghi Tàm dệt vải nhỏ và lụa. Phường Hà Tân nung đá vôi, Phường Hàng Đào nhuộm điều. Phường Tả Nhất làm quạt... Phường Thịnh Quang có long nhãn, Phường Đường Nhân bán áo diệp y”[5]. Qua ghi chép rải rác trong Đại Việt sử ký toàn thư, có thể biết thêm một số phường nữa: Bích Câu, Diên Hưng, Đông Hà, Đông Tân, Khúc Phố, Kim Cổ, Lệ Viên, Nhật Chiêu, Phục Cổ, Thái Cực, Vĩnh Xương, Yên Hoa. Dựa vào ghi chép rải rác trong nguồn tư liệu, các nhà nghiên cứu đã đưa ra một số danh sách các phường thuộc hai huyện Vĩnh Xương (Thọ Xương) và Quảng Đức từ thời Lê về sau, có nhiều tương đồng nhưng cũng có một số khác biệt. Dưới đây là tổ hợp của các danh sách đó: khu vực phía đông và phía nam có các phường: Báo Thiên, Bích Câu, Bố Cái, Công Bộ, Cổ Vũ, Diên Hưng, Đại Lợi, Đông Các, Đông Hà, Đông Tác, Đồng Lạc, Đồng Xuân, Giai Tân, Hà Khẩu, Hòe Nhai, Hồng Mai, Khang Thọ, Kim Cổ, Kim Hoa, Nhược Công, Ông Mạc, Phong Vân, Phục Cổ, Phúc Lâm, Phúc Phố, Quan Trạm, Tả Nhất, Tàng Kiếm, Thạch Hào, Thạch Khối, Thái Cực, Thịnh Hào, Thịnh Quang, Vĩnh Xương, Võng Thị, Xã Đàn, Yên Thọ, Yên Xá; khu vực quanh Hồ Tây có các phường: Bái Ân, Hồ Khẩu, Nghi Tàm, Nhật Chiêu (Nhật Thiêu), Quảng Bá, Tây Hồ, Thụy Chương, Trích Sài, Võng Thị, Yên Hoa, Yên Thái; khu vực phía Tây có phường Thái Hòa. So với con số 36 phường (sở dĩ có tình hình này chủ yếu là do có một số phường đổi tên mà hiện nay chúng ta chưa xác định chính xác).
Như vậy, khu vực phía Đông và Nam Hoàng thành, nhất là phía Đông, có số lượng phường tập trung nhiều nhất. Đây là những phường thủ công, tập trung với mật độ cao thợ thủ công và thương nhân và là nơi sinh kế sầm uất nhất của đô thị Thăng Long - Hà Nội, được hình thành từ rất sớm ngay từ ngày định đô của Lý Công Uẩn. Những phường nổi tiếng mà tên gọi cũng như vị trí vẫn cơ bản tồn tại đến ngày nay như Đồng Xuân (khu vực Hàng Giầy), Đông Hà (Hàng Chiếu), Giang Khẩu - Hà Khẩu (Hàng Buồm), Đông Các (Hàng Bạc), Thái Cực (Hàng Đào)... Khu vực xung quanh Hồ Tây với không gian rộng lớn nhưng chỉ có một số ít phường. Đây là những phường thủ công với những ngành nghề nổi tiếng phục vụ cho các nhu cầu của Kinh thành, từ triều đình đến dân chúng (như làm giấy, dệt vải lụa...). Nhiều phường ở khu vực này xuất hiện từ lâu đời và tồn tại cho đến ngày nay như Bái Ân, Trích Sài, Yên Thái, Nghi Tàm... Khu vực phía Tây chỉ duy nhất có phường Thái Hòa - lý do là vì đây có thể thuộc phạm vi khu hành chính quan liêu (Hoàng thành) nên mãi về sau này, đến thời Lê Trịnh khi chúa Trịnh cho thu hẹp Hoàng thành nơi đây mới bắt đầu được khai phá thành những phường trại sau này, thường quen gọi là khu Thập tam trại.
Sang thời Tây Sơn và Nguyễn, khi Kinh đô chuyển vào Phú Xuân - Huế, Thăng Long bắt đầu có sự thay đổi lớn về đơn vị hành chính cấp cơ sở. Trước hết, đó là sự thiết lập cấp tổng nằm trung gian giữa huyện và cấp phường (trại, thôn, xã). Huyện Thọ Xương có 8 tổng (tổng Tả Túc sau đổi thành tổng Phúc Lâm; tổng Hữu Túc sau đổi thành tổng Đông Thọ; tổng Tiền Túc sau đổi thành tổng Thuận Mỹ; tổng Hậu Túc sau đổi thành tổng Đồng Xuân; tổng Tả Nghiêm sau đổi thành tổng Kim Liên; tổng Hữu Nghiêm sau đổi thành Yên Hoa; tổng Tiền Nghiêm sau đổi thành tổng Vĩnh Xương; tổng Hậu Nghiêm sau đổi thành Thanh Nhàn, huyện Vĩnh Thuận có 5 tổng (Nội, Thượng, Trung, Hạ và Yên Thành).
Cấp cơ sở ở hai huyện Thọ Xương và Vĩnh Thuận ở nửa đầu thế kỷ XIX tăng lên rất nhiều về số lượng. Huyện Thọ Xương trong khoảng đầu thế kỷ có 193 đơn vị hành chính cấp cơ sở (21 phường, 171 thôn, 1 trại), huyện Vĩnh Thuận có 57 đơn vị (16 phường, 29 thôn, 12 trại). Đến khoảng những năm ba mươi, sau khi có sự sáp nhập, huyện Thọ Xương còn 116 đơn vị (11 phường, 104 thôn, 1 trại), giảm 77 đơn vị; huyện Vĩnh Thuận còn 40 đơn vị (16 phường, 14 thôn, 10 trại), giảm 17 đơn vị. Danh sách cụ thể như sau:
2. Bộ máy cai trị
Với vai trò trung tâm chính trị, hành chính của đất nước, Thăng Long - Hà Nội thời quân chủ là nơi tập trung triều đình trung ương, bao gồm vua và bộ máy quan lại. Với tính chất tập quyền xu hướng ngày càng cao của bộ máy nhà nước thời phong kiến quân chủ, quyền uy của nhà vua và triều đình trung ương cũng ngày càng được tuyệt đối hóa. Trong bối cảnh đó, với vai trò trung tâm chính trị, hành chính của đất nước, cùng một nhiệm vụ quản lý và phát triển Kinh thành, Thăng Long đan xen cả bộ máy quản lý của chính quyền trung ương đến mọi mặt của đời sống đô thị và mặt khác, thông qua bộ máy quản lý của chính quyền địa phương. Sự chi phối này được thực hiện theo nguyên tắc từ trên xuống (qua phủ đến huyện rồi đến phường - tức cấp hành chính cơ sở). Tuy nhiên, khác biệt lớn nhất là sự chi phối của chính quyền trung ương đối với khu vực Kinh thành, dù là trực tiếp hay thông qua chính quyền địa phương so với các địa phương khác trên toàn quốc, là sự thu hẹp gần như không còn khoảng cách về không gian, vì thế mà có hiệu lực rất cao. Bộ máy quản lý địa phương ở Kinh thành vừa là người trực tiếp, đồng thời vừa như một bộ phận phối hợp cùng với chính quyền trung ương thực hiện việc quản lý nhà nước ở đây.
Một biểu hiện rõ rệt nhất của sự chi phối của chính quyền trung ương ở Thăng Long - Hà Nội là vấn đề đảm bảo an ninh quốc phòng. Dưới thời Lý Trần, bảo vệ Kinh thành là bộ phận quân đội chuyên nghiệp, đặc biệt tinh nhuệ. Thời Lê sơ, nhiệm vụ bảo vệ tuyệt đối an toàn cho khu vực Kinh thành của quân đội được đưa vào luật pháp nhà nước (Quốc triều hình luật). Đặc biệt, từ năm 1510 đặt các chức Đề lĩnh chuyên trách công việc an ninh khu vực đô thị. Đại Việt sử ký toàn thư chép, năm Hồng Thuận thứ hai (1510): “Bàn đặt quan Đề lĩnh, có các chức Chưởng Đề lĩnh, Đồng Đề lĩnh và Phó Đề lĩnh, trông việc quân ở bốn mặt thành, chức trách là tuần phòng ở Kinh sư, canh phòng các nơi tìm bắt kẻ gian phi”[6].
Hệ thống chính quyền địa phương ở khu vực Kinh thành, về quy mô chỉ tương đương một cấp dưới thời cấp vùng (lộ, đạo, trấn, xứ) nhưng được xếp ở vị trí ngang hàng, thuộc quản lý trực tiếp của chính quyền trung ương. Trước khi hình thành cấp tổng, hệ thống đó đại khái bao gồm ba cấp: phủ, huyện và phường.
2.1. Cấp phủ
Dưới thời Lý, cấp hành chính vùng là lộ. Thăng Long không thuộc một lộ nào mà trực thuộc chính quyền trung ương. Không có tư liệu cụ thể nào cho biết về bộ máy quản lý khu vực Kinh thành thời kỳ này. Sang thời Trần, cấp hành chính vùng vẫn là lộ (hoặc phủ). Thăng Long vẫn không thuộc một lộ (hoặc phủ) nào mà trực thuộc chính quyền trung ương. Năm Kiến Trung thứ nhất (1225) nhà Trần bắt đầu đặt ty Bình bạc làm nhiệm vụ quản lý Kinh thành. Đến năm Thiệu Long thứ 8 (1265) đội ty Bình bạc thành Đại doãnh Kinh sư. Năm Quang Thái thứ 7 (1394) đổi Đại doãn Kinh sư thành Trung đô doãn. Về nhiệm vụ cụ thể của các chức vụ này, các tài liệu không cho biết cụ thể. Tuy nhiên, căn cứ vào quy trình hết sức khắt khe trong việc lựa chọn vị trí người đứng đầu Kinh thành cho thấy, đó phải là một chức vụ với những quyền hạn rất lớn.
Thời Lê sơ, sau kháng chiến chống Minh thắng lợi, tiếp quản thành Đông Quan từ tay quân Minh, Lê Thái Tổ bắt tay ngay vào công việc tổ chức lại việc quản lý Kinh thành. Bãi bỏ cách thức tổ chức và quản lý của người Minh, Lê Thái Tổ khôi phục lại cơ cấu quản lý thời Trần, Phan Huy Chú trong Lịch triều hiến chương loại chí cho biết tổ chức cai trị thành Đông Kinh thời kỳ Lê Thái Tổ, Lê Thái Tông, Lê Nhân Tông, Lê Nghi Dân vào buổi đầu Lê Thánh Tông vẫn theo quy chế nhà Trần: “... buổi đầu theo [nhà Trần] đặt Trung đô phủ doãn, Thiếu doãn”. Đến đời Hồng Đức (1460-1497) mới “... định lại quan chế đổi làm Phụng Thiên phủ doãn, Thiếu doãn, phẩm trật vào hàng chánh ngũ. Thời Trung hưng về sau noi theo không đổi”[7]. Ngoài ra ở cấp phủ Phụng Thiên còn có các chức Thị trung và Huấn đạo. Như vậy, chức vụ người đứng đầu Kinh thành là Phủ doãn. Năm Hồng Đức thứ hai (1471), Lê Thánh Tông định hiệu quan chế. Phủ doãn phủ Phụng Thiên có hàm chánh ngũ phẩm, trong khi người đứng đầu phủ bình thường chỉ có hàm tòng lục phẩm (quy chế này duy trì mãi về sau).
Giúp việc - nhân vật thứ hai trong bộ máy quản lý Phụng Thiên - là chức Thiếu doãn. Theo quan chế đời Hồng Đức, Thiếu doãn phủ Phụng Thiên có hàm Chánh lục phẩm (quy chế này duy trì mãi về sau)[8]. Trong bộ máy quản lý cấp phủ còn có chức Trị trung hàm chánh bát phẩm; chức Huấn đạo hàm chánh cửu phẩm[9]. Sách Thiên Nam dư hạ tập chép phủ Phụng Thiên có 1 viên Phủ doãn, 1 viên Thiếu doãn, 1 viên Trị trung và 2 viên Huấn đạo[10].
Như vậy, hai chức vụ đứng đầu Kinh thành (phủ Phụng Thiên, với tư cách một địa phương) là Phủ doãn và Thiếu doãn. Phối hợp với các quan chức địa phương này, từ năm 1510 đặt thêm chức Đề lĩnh do triều đình trực tiếp bổ nhiệm với phẩm hàm rất cao đặc trách về đảm bảo an ninh ở Kinh thành.
Về chức trách của bộ máy quản lý cấp phủ, thông qua ghi chép của thư tịch cổ có thể thấy những nhiệm vụ cụ thể của các vị trí này.
Năm Thịnh Đức thứ nhất (1653) trong huấn luyện về xét xử kiện tụng, ở khu vực Kinh thành quy định như sau: “... những việc kiện về hộ thôn, điền thổ, nhân mạng và các tạp tụng ở Kinh thì giao cho (quan Phủ doãn) phủ Phụng Thiên xét xử”[11]. Hoặc trong lệch chỉ năm Dương Đức thứ ba (1674): “Chức Phủ doãn là quan có nhiệm vụ đàn áp, như thấy những nhân viên tạp nhạp ở các nhà quyền thế mà ngông nghênh du đãng, không theo pháp luật, thì cho được đàn hặc, trừng trị. Về việc xét hỏi án từ phải theo lần lượt mà làm”[12]; “Cốt giữ gìn trật tự; nếu thấy nhân viên trong các nhà quyền thế kiêu dông ngang ngược, không theo pháp chế, thì được phép đàn hặc việc bậy ra để nhà chức trách trừng trị. Còn sự tra xét các từ tụng, phải theo thứ bậc luật lệ mà thừa hành. Viên nào làm việc xứng chức sẽ được thăng thưởng; nếu làm việc trái phép sẽ tùy việc nặng nhẹ mà luận tội”[13]; “Phủ doãn là quan đàn hặc, trấn áp, nếu thấy các nhà thế gia quyền quý, các nhân viên bất đẳng, kiêu túng, du đãng, không theo pháp chế, thì cho được củ hặc trừng trị”[14]. Những quy định cụ thể như trên tiếp tục được ban hành trong những thời gian tiếp theo. Năm 1718, theo lệnh chúa Trịnh: “về cách tạp tụng như việc hộ, việc giá thú, việc ruộng đất ở trong Kinh đô thì do Phủ doãn”[15]. Năm Cảnh Hưng 12 (1751) xét định chức vụ các quan: “Chức vụ Phủ doãn: Đàn áp những kẻ quyền [quý, cường] hào, xét hỏi những vụ kiện do quan huyện xử mà kêu lại ở bản hạt; cùng là khảo xét thành tích của quan lại, khảo luận sĩ tử trong kỳ thi Hương và các việc khác, thì cứ theo lệ phụng hành”[16].
Cùng với Phủ doãn và các quan chức địa phương, chức Đề lĩnh với nhiệm vụ đặc trách an ninh khu vực đô thị cũng được quy định rõ ràng về chức trách. Phan Huy Chú xác nhận: “[Lê] Tương Dực, đầu đời Lê Hồng Thuận mới đặt quan từ thành Đề lĩnh, có các chức Chưởng Đề lĩnh, Phó Đề lĩnh, Đồng Đề lĩnh để tuần phòng Kinh sư, nghe ngóng dò xét, tìm bắt kẻ gian phi. (Những chức ấy) đều là chức tướng võ (phẩm trật ở hàng tòng nhất phẩm). Thời Trung hưng về sau, mới dùng quan văn làm Đồng Đề lĩnh, coi quân vụ bốn mặt thành, cùng với quan Đề lĩnh võ giai giữ chức ấy”[17]. Lệnh chỉ năm Dương Đức thứ ba (1674) quy định nhiệm vụ và quyền hạn của quan Đề lĩnh: “Trông nom sửa sang những đường xá và cầu cống trong Kinh đô; phải khơi ngòi để tháo nước chữa cháy và ngăn ngừa gian phi. Việc tra xét từ tụng, thì chỉ cho xét hỏi những vụ trộm cướp ẩu đả...”[18]. Đến năm Cảnh Hưng thứ hai (1751) xét định chức vụ các quan, quy định: “Chức vụ Đề lĩnh: Phàm các địa phận trong thành đều cho phép tuần hành xem xét, cấm lửa, phòng gian. Nêu chiểu sự lý trong lệnh truyền năm trước, chuyển sức cho các quan coi khu vực ngoại ô và các làng xóm họ mạc sở tại, nhất luật thi hành. Về việc khám hỏi việc kiện về trộm cướp, nên căn cứ vào sự thực khi lâm thời bắt được, không được thụ lý bừa, và bắt giam giữ lâu, ép phải xưng cho lương dân. Ngoài ra, đường xá, cầu cống, cùng các công việc khác, thì cứ theo lệ phụ hành”[19].
Bên cạnh đó, căn cứ vào tình hình thực tế, với những sự việc cụ thể, chức trách của các quan Phủ doãn, Đề lĩnh sẽ được quy định cụ thể hơn. Nhiều lệnh dụ nhằm răn đe, nghiêm cấm các hành vi gây mất ổn định, ảnh hưởng đến đời sống sinh hoạt, buôn bán tại Kinh thành như tụ họp chọi gà, cờ bạc, những nơi cung cấm không được đi lại (nhất là với người nước ngoài), cấm giết trâu bán thịt, việc phòng hỏa trong Kinh thành... quy định trách nhiệm của quan Phủ doãn và Đề lĩnh, “quan Đề lĩnh và quan Phủ doãn cùng các nhân viên chứng kiến việc ấy, được bắt lấy tang vật, giải nộp nhà chức trách để luận tội”, “nha môn Phủ doãn cùng với ty Xá nhân phải xem xét... bắt được quả tang, thì dẫn đến phủ đường mà nộp, sẽ kết tội, để trừng trị việc trái phép”[20].
Sang thời Nguyễn, trước 1831, dù không còn đóng vai trò Kinh đô, nhưng Thăng Long vẫn là thủ phủ Bắc Thành (Bắc Bộ). Với vai trò đó, người đứng đầu phủ Phụng Thiên - Hoài Đức cũng không giống như những địa phương khác. Theo đó, đứng đầu phủ Phụng Thiên - Hoài Đức là chức Án sát sứ và Tuyên phủ sứ. Mãi đến năm Minh Mệnh thứ 8 (1827) mới bỏ, đặt chức Tri phủ như các địa phương bình thường khác. Từ đây, lần đầu tiên trong lịch sử Thăng Long - Hà Nội, chức danh người đứng đầu thành Thăng Long không còn theo một quy chế đặc biệt nào nữa. Ngoài hai chức Án sát sứ và Tuyên phủ sứ, bộ máy quản lý phủ Phụng Thiên - Hoài Đức còn có 1 viên Đốc học, 1 viên Trợ giáo phụ trách việc học ở địa phương (sau bỏ, chỉ đặt một viên Giáo thụ) và một số lại viên khác (1 cai án, 8 lại thuộc, quân vệ phủ 66 người, quân thủ lệ 15 người)[21].
2.2. Cấp huyện
Cấp huyện trong cơ cấu hành chính Kinh thành được đặt chính thức dưới thời Lê Thánh Tông năm Quang Thuận thứ 7 (1466), bao gồm hai huyện Vĩnh Xương (sau đổi là Thọ Xương) và Quảng Đức (sau đổi làm Vĩnh Thuận). Cơ cấu này không thay đổi cho đến hết thời trung đại. Huyện có lỵ sở đặt ngoài Hoàng Thành, trong thành Đại La. Trong quan chế nhà Lê sơ, đứng đầu hai huyện ở Kinh thành là chức Huyện úy, giúp việc là chức Thông phán, trong khi đó ở các địa phương đứng đầu cấp Huyện là chức Tri huyện, giúp việc là chức Huyện thừa. Cùng với việc đặt chức Phủ doãn, Thiếu doãn đứng đầu phủ Phụng Thiên phân biệt với chức Tri phủ và Đồng Tri phủ đứng đầu các phủ địa phương, đây lại là một biểu hiện nữa trong chính sách của nhà nước để khu biệt khu vực Kinh thành với các địa phương bình thường.
Không chỉ khác nhau về tên gọi mà phẩm cấp chức quan đứng đầu hai huyện Kinh thành cũng cao hơn các địa phương. Tháng 9 năm Hồng Đức thứ hai (1471), Lê Thánh Tông định hiệu quan chế, theo đó chức Huyện úy hai huyện Vĩnh Xương và Quảng Đức có hàm chánh thất phẩm, trong khi Tri huyện, Tri châu bình thường chỉ có hàm tòng thất phẩm, thấp hơn một bậc; chức Thông phán hai huyện Vĩnh Xương và Quảng Đức có hàm tòng thất phẩm, tức là ngang với chức Tri huyện, Tri châu bình thường[22].
Trách nhiệm của người đứng đầu cấp huyện ở hai huyện phủ Phụng Thiên trước hết nằm trong quy định về trách nhiệm chung của chức danh này, nhưng cũng có những khác biệt so với các địa phương. Phan Huy Chú cho biết chức trách của người đứng đầu cấp huyện theo quan chế thời Hồng Đức là: “... khám tra các việc kiện về hộ hôn, điền thổ, khảo thi học trò”[23]. Năm Cảnh Hưng 12 (1751) xét định chức vụ các quan quy định chức trách quan đứng đầu cấp huyện: “Tuần hành [trong hạt], vỗ về, khuyên bảo giúp đỡ nhân dân, phải châm chước điều lệ của triều trước đã chuẩn định. Trong huyện hạt, như có kẻ mưu ngầm làm loạn, rủ nhau tụ tập bè đảng, thì cho tra khám cho được đích thực, một mặt phi trình quan trấn để tùy cách bắt nã, một mặt làm tờ khải đệ lên để có bằng cứ xét lường sai bắt. Viên nào trình cáo được sự thực thì thăng thưởng vượt mức; nếu không biết không trình, cùng đã có trình mà không đúng sự thực, đều xử theo tội nặng”. Đối với hai huyện Kinh thành là Thọ Xương và Quảng Đức quy định: “[Riêng] hai huyện Quảng Đức, Thọ Xương, [huyện quan] phải chiếu số chợ trong các phường, mỗi chợ đặt hai viên thị chính, cho bản phường chọn lấy viên mục nào giỏi giang liêm thạo thì cho làm. Và xin lại dịch các quan ty như có kê giá mua những vật gì, giá bao nhiêu quan, lưu ở bản thị làm bằng. Viên thị chính chiếu số dẫn nộp, theo kỳ lĩnh tiền, nhưng phải thông tính ngày nào tháng nào mua những vật gì, giá bao nhiêu, đã lĩnh được tiền hoặc chưa lĩnh được tiền, cùng là những tình tệ bị các nhà [quyền thế] trong khu ấy phiền nhiễu sai khiến, đều cho khai đơn rõ ràng đích thực, cứ ba tháng một kỳ, nộp tại huyện quan, lập tức chuyển đến công điếm để bằng cứ vào đấy mà tra xét. Nếu [huyện quan] dám dụng tình che giấu, đều theo việc nặng nhẹ, xử biếm phạt hoặc đồ lưu”[24].
Sang thời Nguyễn, Kinh đô chuyển vào Phú Xuân nên Thăng Long không còn được coi là khu vực hành chính đặc biệt như trước nữa. Đứng đầu hai huyện là chức Tri huyện, nhưng thời Gia Long và đầu Minh Mệnh vẫn do phủ Hoài Đức kiêm lý, mãi đến năm Minh Mệnh 12 (1831) mới đặt Tri huyện hai huyện Thọ Xương và Vĩnh Thuận. Năm Thiệu Trị 4 (1844) cho Tri huyện Thọ Xương quyền cả công việc huyện Vĩnh Thuận và đến năm Tự Đức 4 (1851) giao huyện Vĩnh Thuận cho huyện Thọ Xương kiêm coi và quyền nhiếp. Lỵ sở huyện Thọ Xương trước đóng ở Đông Nam bên ngoài thành Hà Nội. Khi lỵ sở phủ Hoài Đức chuyển về xã Dịch Vọng (huyện Từ Liêm, nay là phường Dịch Vọng, quận Cầu Giấy) thì Lỵ sở cũ của phủ Hoài Đức trở thành lỵ sở của huyện Thọ Xương (thôn Tiên Thị, tổng Thuận Mỹ).
2.3. Cấp phường
Phường là cấp hành chính cơ sở ở Kinh thành, tương đương cấp xã ở khu vực nông thôn[25] . Dưới thời Lý Trần, Thăng Long chia thành 61 phường. Không có thông tin về chức danh người đứng đầu các phường thời Lý Trần. Tuy nhiên, chắc chắn đó phải là những viên chức nhà nước, bởi lẽ, thời Trần, ở cấp hành chính cơ sở tương đương khu vực nông thôn đã đặt chức xã quan, chia làm đại tư xã (hàm) và tiểu tư xã (hàm). Có thể, chỉ là suy luận, những người đứng đầu cấp phường ở khu vực Kinh thành bấy giờ gọi là các phường quan. Một xã có thể có nhiều xã quan, thì một phường cũng có thể có nhiều phường quan như thực tế các đời về sau.
Sang thời Lê, ban đầu vẫn duy trì chức xã quan, đến đời Lê Thánh Tông, cho đổi chức xã quan thành xã trưởng. Ở khu vực Kinh đô, chức vụ đứng đầu cấp phường cũng đã được đổi từ phường quan thành phường trưởng và vẫn theo lệ cũ, một xã có thể có nhiều xã trưởng thì một phường cũng có thể có nhiều phường trưởng. Lệnh chỉ ngày 23 tháng 9 năm Cảnh Hưng thứ tám (1747) của chúa Trịnh Doanh đề cập đến việc phường Bái Ân, huyện Quảng Đức (nay thuộc phường Bưởi, quận Tây Hồ) có nhắc đến các nhân vật đứng đầu phường này, gồm tới 6 phường trưởng.
Về chức trách của phường quan - phường trưởng, cũng được quy định bằng các văn bản pháp lý của nhà nước.
Quốc triều hình luật, Điều 458 Chương Đạo tặc quy định: “Ở các phố phường hay ngõ trong Kinh thành (làng xã cũng vậy) xảy ra việc cướp mà quan bản phường, quan đương trực (ở làng xã thì là xã quan), không đem người đến cứu và bắt quan phường thì đem người trong phường, (quan đương trực thì đem quân lính) thì bị xử tội đồ; người trong phường hay quân lính không đến cứu thì xử tội trượng hay biếm. Nếu sức địch không nổi với quân cướp, mà quan phường quan đương trực ở hạt bên cạnh không cùng hợp sức thì bị xử tội như thế...”[26]. Điều 329 Chương Hộ hôn: “Những người quan binh trong Kinh thành xem xét những lính tráng đi tuần mà không đúng phép (đúng phép là mỗi đêm phải cắt phiên thay nhau đi tuần) thì xử phạt 60 trượng. Nếu có trộm cướp hay bọn cờ bạc vô lại ở trong phường mình mà không cáo quan để trị tội thì bị tội biếm hay đồ. Nếu có trộm cướp lẩn lút mà không trình bắt, để xảy ra việc trộm cướp thì cũng tội như trên...”[27].
Chức trách, nhiệm vụ của Phường trưởng được quy định cụ thể hơn trong các lệnh dụ sau này. Lệnh dụ năm Cảnh Trị thứ nhất (1663) quy định về trách nhiệm của Phường trưởng, xã trưởng đối với tội đánh bạc; năm Vĩnh Trị thứ ba (1678) quy định về trách nhiệm của Phường trưởng, xã trưởng trong việc lập danh sách người địa phương đủ điều kiện để thi hương[28].
Đầu thời Nguyễn (có thể từ cuối thế kỷ XVIII, dưới thời Tây Sơn), cơ cấu hành chính cấp cơ sở của Thăng Long có sự xáo trộn lớn. Do Kinh đô chuyển vào Phú Xuân nên Thăng Long dần trở về đồng dạng với các địa phương khác. Cấp hành chính cơ sở có cả phường, trại, thôn nhưng giờ đây có thêm cấp tổng.
Cấp tổng xuất hiện muộn nhất là từ đầu thế kỷ XVII. Đại Việt sử ký toàn thư chép nội dung tờ khải của triều thần dâng lên Bình An Vương tháng Một (âm lịch) năm 1618 có nhắc đến chức danh người đứng đầu cấp tổng: “... bọn cai tổng, xã trưởng thì bắt hỏi việc kiện tụng về hộ khẩu, hộ hôn, ruộng đất...”[29]. Như vậy, đứng đầu cấp tổng là chức Cai tổng. Nhưng có lẽ cho đến tận cuối thế kỷ XVIII cấp hành chính này vẫn chưa được áp dụng ở khu vực Kinh thành (không thấy có một tư liệu nào phản ánh về vấn đề này). Đến cuối thế kỷ XVIII, khi Thăng Long không còn là Kinh đô nữa, cấp tổng mới được thiết lập ở đây giống như các địa phương bình thường khác.
Đứng đầu cấp tổng là chức Cai tổng, sau đổi là Tổng trưởng giúp việc có Phó tổng. Năm 1805 Tổng trấn Nguyễn Văn Thành cho đặt các chức Chánh tổng trưởng, Phó tổng trưởng ở Bắc Thành. Năm 1812 đặt tên chức Tổng giáo để dạy bậc sơ học. Năm 1822 bỏ chức Phó tổng trưởng, quy định mỗi tổng chỉ đặt một Cai tổng. Đến năm 1826 đặt lại chức phó, gọi là Ngoại ủy phó tổng ở phủ Hoài Đức và tứ trấn (Sơn Nam - Nam Định, Bắc Ninh, Sơn Tây, Hải Dương). Năm 1826 bỏ chức Tổng giáo. Về chức trách, Chánh tổng phụ trách việc kiểm xét những tên gian phi, Phó tổng đốc suất các việc đăng nạp các hạng lương thuế[30], hoặc như: “Chức cai tổng là thuộc viên của phủ huyện, phàm những việc đốc thúc lương tiền, tuần phòng trộm cướp, đều là chuyên trách”[31].
Người đứng đầu phường là phường trưởng, người đứng đầu thôn là thôn trưởng, người đứng đầu trại là trại trưởng. Do quy mô đất đai nhỏ nên phần lớn các đơn vị hành chính này chức danh đứng đầu chỉ có một người. Nhưng cũng có một số trường hợp nhiều hơn. Phường Quan Trạm (tổng Hạ, huyện Vĩnh Thuận) các phường Yên Hoa, Tây Hồ (tổng Thượng, huyện Vĩnh Thuận), Thụy Chương, Yên Thái (tổng Trung, huyện Vĩnh Thuận) có 3 phường trưởng; các phường Nhật Chiêu, Thạch Khối (tổng Thượng, huyện Vĩnh Thuận) có 2 trại trưởng. Trại Yên Lãng (tổng Hạ, huyện Vĩnh Thuận), thôn Trung, trại Giảng Võ, thôn Cống Yên trại Vĩnh Phú (tổng Nội, huyện Vĩnh Thuận) có 3 trại trưởng.
Từ sự trình bày về quy hoạch lãnh thổ và cơ cấu hành chính Thăng Long - Hà Nội thời trung đại có thể nêu một số nhận xét:
Thứ nhất, về quy hoạch hành chính có thể chia thành hai thời kỳ trước thế kỷ XIX và trong thế kỷ XIX (trước khi Hà Nội trở thành thành phố nhượng địa của thực dân Pháp - năm 1888). Thời kỳ trước thế kỷ XIX, với tư cách Kinh đô, Thăng Long - Đông Kinh là một khu vực hành chính đặc biệt, gọi là phủ. Trong cơ cấu hành chính quốc gia, sau trung ương, phủ là cấp hành chính địa phương thứ hai, dưới đạo, lộ, thừa tuyên, trấn, xứ. Tuy nhiên, phủ ở Kinh thành không phụ thuộc vào bất kỳ đạo, lộ, thừa tuyên, trấn, xứ nào, mà trực tiếp lệ thuộc, chịu sự chi phối của chính quyền trung ương. Rõ ràng, các chính quyền quân chủ đóng đô ở đây, từ quan niệm, cách đặt vấn đề, và trên hết là xuất phát từ vị trí, vai trò, chức năng của đô thị này đã thực hiện một cơ chế đặc biệt trong việc phân cấp hành chính cho khu vực Kinh thành. Bước sang thế kỷ XIX, Kinh đô chuyển vào Phú Xuân - Huế, thời kỳ đầu, khi vẫn còn duy trì khu vực hành chính lớn Bắc Thành, Thăng Long vẫn là thủ phủ của Bắc Thành, vẫn được coi là một khu vực đặc biệt (phủ) và giữ nguyên cơ chế đặc biệt trong việc phân cấp hành chính (trực tiếp phụ thuộc vào Bắc Thành). Chỉ đến khi Minh Mệnh cải cách hành chính, bỏ Bắc Thành, lập tỉnh - trong đó có tỉnh Hà Nội rất rộng lớn, vùng trung tâm Hà Nội ngày nay mới bị hạ xuống với vai trò thủ phủ của một tỉnh, xét trên nhiều ý nghĩa, giống như thủ phủ các tỉnh khác.
Thứ hai, trong cơ cấu các cấp hành chính, ban đầu (thời Lý Trần) chỉ bao gồm hai cấp là phủ và phường. Về sau này, muộn nhất là từ Lê sơ trở đi, hình thành cơ cấu hành chính ba cấp là phủ, huyện, phường. Cơ cấu này không có khác biệt nào so với khu vực nông thôn. Tuy nhiên, về sau, khi khu vực nông thôn có thêm cấp tổng chen giữa cấp huyện và xã thành hệ thống cấp hành chính bốn cấp (tính từ cấp phủ trở xuống), thì ở khu vực Kinh đô vẫn giữ nguyên hệ thống hành chính ba cấp. Rõ ràng ở đây vẫn có sự khu biệt nhất định khu vực Kinh thành với các địa phương khác. Từ thế kỷ XIX, khi Kinh đô chuyển vào Phú Xuân - Huế, mặc dù thời kỳ đầu khi vẫn còn tồn tại Bắc Thành, cấp phủ vẫn được đối xử như một khu vực hành chính tương đối đặc biệt, nhưng trong cơ cấu các cấp hành chính thì Kinh thành xưa đã thực sự nông thôn hóa, với đầy đủ bốn cấp, từ phủ - huyện đến tổng - phường, trại, xã thôn.
Thứ ba, trong toàn bộ lịch sử thời kỳ trung đại, với vai trò Kinh đô, không gian lãnh thổ hành chính Kinh thành Thăng Long hầu như không có sự thay đổi bao nhiêu. Đó vẫn là vùng đất thuộc trung tâm Hà Nội ngày nay, với 36 phường (đầu thế kỷ XIX xé nhỏ thành hàng trăm đơn vị phường, trại, xã, thôn), với hai huyện và một phủ. Tính chất ổn định về không gian lãnh thổ hành chính của khu vực Kinh thành trong suốt thời kỳ trung đại đem đến nhiều thuận lợi cho việc quản lý, đồng thời góp phần hình thành và ổn định sắc thái Thăng Long trên nhiều phương diện nhất là về mặt văn hóa./.
Nói cách khác, theo Phật giáo, thượng đế chưa từng có mặt, do đó, cái gọi là “thiên mệnh” chỉ là cách giải thích sai lầm về bản chất quy luật của nhân quả đối với thế giới vật chất và nghiệp báo đối với con người. Số phận của một cá nhân do chính nghiệp của con người tạo ra. Số phận của một đất nước do chính nghiệp tập thể của dân tộc tạo ra. Đức Phật xác định điều này trong kinh Tăng Chi như sau:
